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供应商信用管理呼唤统一的顶层设计

2019年08月12日 08:20 来源:中国政府采购报打印

  人无信不立,业无信不兴。政府采购一头连着政府,一头连着市场,较之普通的商业行为更重视信用的价值。作为政府采购活动的重要参与者之一,供应商的信用情况直接影响采购结果、采购质量及采购效益,因而备受业内注目。近年来,各级有关部门积极探索政府采购供应商信用管理,取得不俗成绩,与此同时,也逐渐凸显出一些共性和个性的问题,值得关注探讨。 

  五种模式并驾齐驱 

  据《中国政府采购报》记者不完全统计,目前,我国政府采购供应商信用管理大致可分为五种模式,即开展信用评价、建立供应商诚信档案、建立黑名单制度、供应商库+量化诚信指数+“黑名单三合一以及承诺制。不同地区采用了不同模式,而采用同种模式的地区在执行方面也有差异。 

  第一种模式是制定信用评价指标及评价标准,开展信用评价。国家税务总局、江苏省财政厅的做法较有代表性。国家税务总局规定,对参与国税系统批量集中采购项目和电子平台采购项目的所有投标和响应供应商(包括原厂商及代理商)进行信用评价管理。根据量化指标得分情况,将供应商分为ABC三级信用,对不同信用等级供应商实行差别管理。如,连续3年被评为A级信用的供应商,在国税系统政府采购电子平台入围时可免除资格审查;连续3年被评为C级信用的供应商,责令其退出国税系统政府采购电子平台。江苏省对供应商的信用情况进行量化评价打分,将信用考核内容细分为投标、响应、开标、谈判、磋商和评标、评审环节,中标、成交和合同签订、履约环节,质疑投诉环节,手机下载APP领彩金环节四类31项。供应商初始信用评价分为100分,每发生一次严重失信行为,扣50分;每发生一次一般失信行为,扣5分。该省还将供应商诚信打分的结果运用到采购项目评审中。 

  第二种模式是建立政府采购供应商诚信档案。诚信档案侧重于对供应商的采购行为进行记录及认定。有些省市由政府采购监管部门负责对供应商在政府采购活动中的违法违规行为进行认定、记录并惩戒,如深圳市、青海省。有些地方由代理机构负责对供应商在政府采购活动中的违法违规行为进行认定、记录,对于不诚信的供应商交由政府采购监管部门处理,如福建省、黑龙江省。 

  第三种模式是建立供应商黑名单制度。自我国开始提倡社会信用体系建设之时,黑名单制度便在多个领域广泛推行,但制定政府采购领域供应商违法失信黑名单信息共享和联合惩戒相关制度的省份并不多。去年,陕西省财政厅印发了《陕西省政府采购领域供应商违法失信黑名单信息共享和联合惩戒实施办法》,明确了政府采购领域供应商的21种违法失信行为。纳入黑名单的供应商将受到联合惩戒,包括限制参加政府采购活动;限制参加政府投资项目招投标活动;加强日常监管,提高手机下载APP领彩金频次;禁止参与评优评先;限制享受各类政府扶持政策等。 

  第四种模式是供应商库+量化诚信指数+“黑名单三合一,典型代表为浙江省。浙江是较早探索供应商信用管理的省份之一,该省以全省统一的网上注册供应商库为基础框架,通过量化积分的方式,对供应商诚信行为进行考核。供应商政府采购诚信指数由起始基础分±诚信记录分+业绩考核分组成。该省还通过黑名单将失信供应商公开曝光,并在处罚有效期内禁止其参加政府采购活动。此外,浙江政府采购供应商信用修复制度同样值得点赞黑名单中的失信供应商,仍可通过努力转变为守信者。 

  第五种模式是信用承诺制,典型代表为湖北省。去年,该省财政厅印发通知,针对供应商、代理机构、评审专家全面推行政府采购信用承诺制,将信用承诺纳入市场主体信用记录。关于政府采购供应商,要求其在采购活动开展前签署诚信承诺书,承诺提供给注册登记部门、行业管理部门、司法部门、行业组织以及在采购活动中提交的所有资料均合法、真实、有效。若违背承诺约定,经查实,愿意接受行业主管部门和信用管理部门相应的规定处罚。 

  此外,河北省还将供应商信用情况作为入驻该省网上商城的资格条件,若入驻供应商在网上商城经营期间发生在信用中国信用中国(河北)网站中被列入行政处罚”“重点关注名单或者黑名单等失信行为记录,将被取消网上商城供应商资格。 

  现有模式有待进一步优化完善 

  各地政府采购供应商信用管理模式不一,实施效果存在不同程度的差异,一些地区所谓的创新举措,在具体标准、法律效力等方面也引发了争议。 

  中央财经大学财税学院教授姜爱华认为,当前不少省市重视政府采购供应商信用管理,采取各种积极举措对供应商的信用信息进行记录、收集及惩戒,营造诚实守信、公平竞争的氛围,这是值得肯定的,不过,也存在一些值得反思和改进的问题。一是信用管理标准不统一,使得联合惩戒作用难以发挥。如,有的地区采用积分制进行信用等级评价,有的采用建立诚信档案制,有的采用黑名单制或承诺制,管理手段、管理标准的差异,使得各地政府采购诚信联合惩戒机制难以对接,也不利于政府采购领域与其他领域的联合惩戒。二是信用管理机制较为单一,信用的作用远未发挥。目前主要是建立了违法失信惩戒机制,守法诚信褒奖机制建设力度不够,且信用管理机制主要以企业为惩戒对象,未将企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员纳入管理范围,容易出现企业失信、实际控股人或负责人改头换面又参加政府采购活动的情况。三是对供应商违法失信行为的识别不足,难免存在漏网之鱼。一些供应商采取比较隐蔽的方式围标、串标,难以被识别出来,使得信用管理的作用范围仍然较窄。 

  中国人民大学国家发展与战略研究院、公共资源交易研究中心教授王丛虎表示,为进一步发挥信用的作用,可在传统的政府采购评审机制中增加信用的比重,部分地区对信用评价分数和等级不同的供应商,给予其评审加分或扣减分数的做法值得借鉴,但是,如何对供应商的信用情况进行客观、合理的量化打分,并保证将分数运用到评审过程中的公平公正?这种评审加分或扣减分数,是否有法律依据?这些问题都不容忽视。 

  一些业内人士还对供应商诚信承诺制等做法持反对意见,认为这类做法的实际意义并不大,是部分地方政府部门的懒政,形式大于内容,且供应商所谓自愿的承诺,在法律效力方面也远不如既有的法律法规规定及采购文件,供应商一旦违背承诺,很难根据承诺书追究其责任。在当前政府采购信用体系尚未建立健全、诚信氛围还不够浓厚的背景下,信用承诺只能起到很小的辅助作用。 

  道阻且长,行则将至 

  积跬步,才能至千里。多位业内专家表示,政府采购信用体系建设是一项系统工程,涉及采购人、供应商、代理机构、评审专家乃至监督管理部门。目前,我国政府采购信用体系建设仍处于起步阶段,各地在政府采购供应商信用管理模式探索过程中出现种种问题,符合新生事物的成长和发展逻辑。有问题,恰恰才有进步和完善的空间。 

  地方实践百花齐放,倒逼顶层设计的出台。王丛虎建议,当前,政府采购信用体系建设的首要任务是统筹构建全国统一的法律规章制度体系,健全相关信息技术体系,完善主管机构组织队伍等。其中,第一任务便是修订《政府采购法》,在国家层面出台统一的政府采购信用管理的法律法规,出台信用立法草案,指导各地政府采购信用体系建设,为各地政府采购信用管理包括供应商信用管理工作提供法律依据。姜爱华也表示,需建立全国统一的政府采购信用管理标准,构建一处失信、处处受限的信用惩戒大格局,让失信者寸步难行。此外,还要完善守法诚信褒奖机制,与违法失信惩戒机制相配合,共同发挥信用体系扶正祛邪的功能,并将企业直接负责的主管人员和其他责任人员也列入信用管理对象。 

  关于政府采购信用评价指标、标准体系的制定完善,应由政府部门来主导,还是交由行业协会等社会组织、第三方负责,业内一直存在不同意见。有专家建议,无论是政府部门还是第三方,在对供应商等采购主体信用信息情况的处理过程中,难免掺入主观因素,可通过计算机自动化计分、评定等级,并确保信息来源的真实可靠、运算模型的科学合理。《财政部关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库[2016]125号)明确,各地区各部门应在政府采购活动中积极推进信用信息的共享和使用,研究制定符合本地本部门实际情况的具体操作程序和办法。若当地政府采购部门据此制定了供应商信用情况的具体应用情形,如可在项目评审时给予一定的加分或扣减分数,则不算于法无据。不过,在将供应商的信用评价情况运用到采购项目评审中时,也可借计算机实现自动化计分及评审,避免人为干扰。 

  对于如何有效认定供应商的失信行为,姜爱华、王丛虎等受访专家一致认为,随着政府采购占全国财政支出和GDP的比重的日渐上升,供应商的数量很有可能继续增长,而监管部门、集采机构等采购管理组织部门的人力则难以有效增加。未来,政府采购交易的统一信息平台每天会产生海量的供应商数据,可利用大数据、人工智能等技术手段,加强对供应商违法失信行为的识别,实现政府部门监督管理的智慧化和精准化。 

  还有专家提出引入市场退出机制、建立政府采购诚信保险制度以及供应商信用等级制度等建议。针对那些不遵守行业操守、多次失信违规的供应商,坚决驱逐出政府采购市场,处以终身或有一定限期的禁入。考虑到我国有些专业的供应商数量还比较少,尤其是我国近年来大力推进政府购买服务改革,一些专业和领域的服务主体更少,若一失信便确定为无限期的完全退出,市场竞争可能大大减弱,因此可设定为一定期限的禁入,并进一步建立完善政府采购信用修复机制。关于政府采购诚信保险制度,则是要求供应商为其在政府采购活动中提供的有形产品、货物的质量以及无形的服务等购买诚信保险。这可能涉及保险公司对供应商提供的工程或服务的质量及专业性的判断权衡。供应商信用等级制度,是对供应商的信用情况用等级加以区分,按照不同分值区间,将其分为优质供应商、合格供应商、基本合格供应商、不合格供应商四个等级,形成软性的激励惩戒机制,促进不合格供应商向优质供应商转化,推动守信者始终受益、失信者处处受限氛围的形成。但应确保分级所依据的数据信息的真实性、及时性;保障供应商对不合理评判结果的申诉渠道和救济权利;畅通不同级别供应商转化的通道,实现动态良性的信用治理。 (昝妍)

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